La Banque de France publie le deuxième article du Bulletin n°254 de septembre – octobre 2024 intitulé « En 15 ans, le Conseil de stabilité financière est devenu le « gardien » de la stabilité financière mondiale ». 

En résumé (Banque de France – Bulletin n°254 septembre-octobre 2024 – Article n°2) :

Depuis sa création en avril 2009, le Conseil de stabilité financière (CSF, ou FSB en anglais) a indéniablement contribué à rendre le système financier mondial plus résilient. L’institution a gagné en crédibilité au fil des années, en particulier grâce à des modalités d’action qui lui ont permis de réaliser des travaux rigoureux et novateurs, et d’établir des « règles du jeu » favorisant une application harmonisée entre secteurs et juridictions. La préservation d’un engagement fort du CSF dans le suivi et la prévention des risques, notamment dans le cadre du G20, s’avère encore plus nécessaire dans le contexte actuel d’apparition d’enjeux inédits qui ne connaissent pas de frontières, tels que les mutations liées à la numérisation de la finance et les risques financiers tenant au changement climatique.

Le Conseil de stabilité financière : un nouvel acteur créé à la suite de la crise financière mondiale de 2007‑2008

Le Forum de stabilité financière, prédécesseur du Conseil de stabilité financière

Le Forum de stabilité financière (FSF) a été créé en février 1999, à l’initiative des pays du G7, dans le prolongement de la crise financière asiatique de 1997 et des difficultés rencontrées par le fonds spéculatif américain Long Term Capital Management. Le FSF rassemblait des autorités monétaires et financières, essentiellement des banques centrales des pays du G7 et de quelques autres juridictions (dont Hong Kong, Singapour et la Suisse), ainsi que diverses organisations internationales.
Le FSF avait pour mission de promouvoir la stabilité financière en développant la coopération internationale dans les domaines de la supervision et de la surveillance du système financier. Ses travaux étaient orientés vers la détection et l’analyse des vulnérabilités tant conjoncturelles que structurelles.

La nature et l’ampleur de la crise financière de 2007‑2008 : à l’origine de la mise en place d’un véritable conseil de stabilité financière

La dimension mondiale de la crise financière de 2007-2008, en particulier sa propagation rapide aux différents marchés et aux pays émergents, a mis en évidence la nécessité de disposer d’institutions internationales plus représentatives et capables i) d’alerter les gouvernements et les autorités de régulation sur les vulnérabilités et pratiques potentiellement dangereuses pour
l’équilibre du système financier mondial et ii) de formuler des propositions pour y remédier.
Un constat s’est alors imposé : le FSF n’était plus une structure adaptée, en raison notamment d’un manque de représentativité géographique 1. La création du Conseil de stabilité financière (CSF ou Financial Stability Board) a ainsi été décidée à l’occasion du sommet du G20 de Londres en avril 2009. Quelques mois plus tard, lors du sommet du G20 de Pittsburgh de septembre 2009,

Le Conseil de stabilité financière : organisation et gouvernance

Au sommet de Los Cabos de juin 2012, le G20 a approuvé une nouvelle charte du Conseil de stabilité financière (CSF, 2012), renforçant son mandat, en particulier son rôle dans l’établissement de normes et la promotion de leur mise en œuvre. La structure du CSF s’appuie sur un « format plénier » (organe décisionnel), un comité directeur (steering committee) chargé d’impulser les travaux opérationnels, ainsi que quatre comités thématiques permanents.
Les recommandations du CSF et les bonnes pratiques qu’il identifie ne sont pas juridiquement contraignantes pour ses membres. Ces derniers s’engagent toutefois à les introduire dans leur cadre national. L’organisation agit donc grâce à la « persuasion morale » (moral suasion) et à la « pression des pairs » (peer pressure). Si certains peuvent critiquer cette absence de contrainte, elle offre
toutefois au CSF une plus grande flexibilité d’action et une efficacité que le droit « dur » ne permet pas toujours.
Le CSF s’attache par ailleurs à recueillir et intégrer une diversité de points de vue dans la conduite de ses travaux, notamment par l’organisation de consultations publiques et d’échanges avec les acteurs financiers, ou l’association d’universitaires à ses travaux.
Le président du CSF est régulièrement amené à exposer l’avancement des travaux de l’institution aux représentants du G20, un gage de transparence qui illustre aussi sa capacité à rendre compte de son action les chefs d’État et de gouvernement ont approuvé la charte originale du CSF qui définit ses objectifs, son mandat et sa structure organisationnelle.

Le Conseil de stabilité financière : composition et interactions avec les autorités non membres

Siègent au CSF les représentants des autorités financières nationales 2 – banques centrales, ministères des Finances et autorités de supervision (marchés, banques, assurances selon les pays) –, des institutions financières internationales (dont le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et la Banque des règlements internationaux) et des instances de normalisation internationales (dont le Comité de Bâle sur la supervision bancaire, le Comité sur les paiements et les infrastructures de marché et l’Organisation internationale des commissions de valeurs).
S’agissant des autorités nationales, les juridictions membres sont celles du G20, ainsi que plusieurs juridictions invitées de manière ad hoc.
La portée des travaux du CSF va toutefois au-delà de ses membres. Ainsi, le Conseil a instauré six « groupes consultatifs régionaux » (cf. annexe) afin d’étendre ses activités de sensibilisation aux autorités non membres.
Outre un échange sur les travaux menés par le CSF, ces groupes permettent également à ces autorités de partager leurs points de vue sur les vulnérabilités qui affectent le système financier et sur toute autre initiative qui pourrait être mise en œuvre pour promouvoir la stabilité financière.

2 Le Conseil de stabilité financière : un acteur central de l’architecture financière mondiale

Créé dans un contexte de crise, le CSF est devenu un acteur clé dans leur prévention Initialement mis en place pour répondre à une forme d’urgence dans un contexte de gestion de crise, le CSF est peu à peu devenu un acteur central à l’échelle internationale. Il promeut des réformes bénéfiques à la stabilité financière et, plus généralement, anticipe les enjeux et les nouvelles sources de risques.
Comme l’a rappelé Randal Quarles dans un discours prononcé pour les dix ans du CSF en 2019, l’institution est née d’une « nécessité ». Ainsi, ses priorités de travail initiales, présentées en 2009 dans un rapport au G20, avaient pour objectif de répondre aux conséquences de la crise financière de 2007-2008, qui nécessitaient une attention immédiate dans plusieurs domaines clés : i) le
renforcement des exigences en matière de capital et de liquidité des banques; ii) la résolution bancaire 5, avec en particulier le renforcement des exigences applicables aux institutions dites « trop grandes pour faire faillite » (too big to fail); iii) le renforcement de standards internationaux en matière de comptabilité; iv) l’amélioration des pratiques de compensation des transactions entre
elles; v) l’extension de la surveillance du système financier (aux hedge funds et agences de notation notamment) ; vi) le renforcement du marché des dérivés de gré à gré ; et vii) le recalibrage de pratiques de titrisation saines.
Les travaux du CSF se sont transformés au fil du temps afin notamment de répondre de manière continue aux évolutions des vulnérabilités du système financier.
De nouveaux enjeux pour la stabilité financière ont ainsi été identifiés, tels que l’innovation technologique, le risque opérationnel et cyber, les cryptoactifs, le partage de données, les paiements transfrontaliers ou encore les risques financiers liés au changement climatique. Le périmètre des acteurs suivis s’est également élargi, pour intégrer par exemple les fintech et les bigtech. Dans la
conduite de ses travaux, le CSF adopte une approche systémique, qui s’appuie sur une analyse de tous les pans du système financier (system wide) avec une perspective mondiale, transfrontalière et intersectorielle.
Le nombre de thématiques traitées par l’institution s’est donc considérablement accru. Le CSF a d’ailleurs été précurseur dans l’exploration de la diversité du secteur de l’intermédiation financière non bancaire, mais aussi dans la compréhension des risques financiers tenant au changement climatique.

Prospectif dans son action, le CSF fait également preuve de réactivité lors des crises

Créé juste après la crise financière de 2007-2008, le CSF a progressivement développé une démarche plus prospective, cherchant à anticiper les risques susceptibles de peser sur la stabilité financière.

Il conserve toutefois une capacité de réaction face aux crises, illustrée par l’adaptation de son programme de travail en cours d’année :

• lors de la crise de la Covid-19, le CSF a réorganisé ses travaux et joué un rôle important pour évaluer les risques financiers, et il s’est assuré du maintien du bon fonctionnement des marchés financiers ;
• de la même manière, il a ajusté son programme de travail après les turbulences bancaires du printemps 2023.

Ces deux exemples démontrent la grande flexibilité du CSF dans son action.

Réformes en matière de résolution bancaire

Le CSF mène des travaux sur les mécanismes de financement en dernier ressort par le secteur public, la déclinaison opérationnelle du renflouement interne des banques, les stratégies et outils de résolution, et l’impact des médias sociaux et de l’innovation numérique sur la résolution.

Conséquences de la crise bancaire de mars 2023

Le CSF analyse le rôle de la technologie et des médias sociaux sur les comportements des déposants en matière de dépôt et de retrait, ainsi que les risques de taux d’intérêt et de liquidité dans le système financier.

Identification d’institutions financières d’importance systémique

Le CSF établit une liste mondiale des banques d’importance systémique et contrôle annuellement le risque systémique des assureurs.

Renforcement de la résilience de l’intermédiation financière non bancaire

Le CSF étudie des pistes réglementaires relatives au recours au levier d’endettement par les acteurs de l’intermédiation financière non bancaire.

Amélioration des paiements transfrontaliers

Le CSF envisage d’émettre des recommandations pour promouvoir l’alignement et l’interopérabilité des cadres de données relatifs aux paiements transfrontaliers et pour renforcer la cohérence de la réglementation et de la surveillance des banques et des établissements non bancaires qui fournissent des services de paiement transfrontaliers.

Risques et bénéfices de l’innovation numérique

Le CSF prévoit de publier d’ici à la fin de l’année 2024 un rapport dédié aux développements récents dans le domaine de l’intelligence artificielle et de ses implications potentielles pour la stabilité financière.

Résilience opérationnelle et cyber

Le CSF devrait concevoir un format d’échange de rapports d’incidents pour promouvoir une plus grande convergence dans la déclaration d’incidents par les institutions financières.

Risques liés au changement climatique

Le CSF continuera d’assurer la bonne coordination des initiatives internationales et analysera en particulier la pertinence des plans de transition pour le secteur financier et les entreprises.

Évaluation de la mise en œuvre des réformes proposées par le G20

Le CSF continuera de suivre la mise en œuvre des réformes du G20, par le biais de rapports d’avancement réguliers et d’évaluations par les pairs.

Le CSF joue un rôle clé de coordination de l’action internationale 

Le CSF coordonne les actions des autorités nationales, des organisations internationales et des instances de normalisation internationales pour l’élaboration et la promotion de ses travaux. Il coordonne par exemple l’action internationale menée pour répondre aux défis que soulèvent les paiements transfrontaliers (coût élevé, lenteur, accès insuffisant et manque de transparence). Il
collabore de manière étroite avec le Comité sur les paiements et les infrastructures de marché. Le CSF tient par ailleurs un rôle pivot vis-à-vis du G20 : il l’informe régulièrement de ses points d’attention en matière de stabilité financière et le G20 peut le mandater pour mener des travaux spécifiques. Le CSF bénéficie donc d’une présence forte dans le cadre multilatéral.
Le rôle du CSF est déterminant pour maximiser les synergies et éviter toute action redondante. Il peut ainsi charger les instances de normalisation internationales d’étudier un sujet donné, ou les amener à collaborer avec d’autres pour conduire des travaux communs.
Sur le sujet des cryptoactifs, le CSF a élaboré un cadre qui repose sur le principe « même activité, même risque, même réglementation ». Il fournit une base solide pour garantir que les activités propres aux cryptoactifs sont soumises à une réglementation cohérente, complète et proportionnelle aux risques qu’elles présentent. Le CSF agit en outre en étroite collaboration avec les instances
de normalisation et les organisations internationales pour s’assurer de la coordination et de la complémentarité des travaux en cours sur la surveillance et la réglementation des activités et des marchés de cryptoactifs.

L’intermédiation financière non bancaire

Le Conseil de stabilité financière (CSF) a très tôt alerté sur la nécessité de mieux réguler et contrôler les acteurs non bancaires (ensemble alors désigné par l’appellation « finance de l’ombre » ou shadow banking). Il publie d’ailleurs un rapport sur ce sujet chaque année depuis 2011.
L’analyse des risques associés à cet ensemble d’institutions financières et des mesures à mettre en œuvre pour y faire face s’est ainsi renforcée au cours des dernières années, en particulier à la suite des perturbations intervenues sur les marchés financiers au début de la crise de la Covid‑19.
L’intermédiation financière non bancaire (IFNB ou NBFI, non‑bank financial intermediation) figure comme une priorité du CSF pour 2024, articulée autour de sept axes : i) la résilience des fonds monétaires et des marchés de financement à court terme; ii) le risque de liquidité et sa gestion dans les fonds ouverts; iii) les pratiques de marge; iv) l’effet de levier; v) la liquidité du marché obligataire; vi) le développement d’une approche systémique dans le secteur de l’IFNB; et vii) l’identification de mesures pour traiter les risques associés.
À titre d’exemple pour le premier axe, le CSF a proposé la mise en œuvre d’exigences de liquidité supplémentaires et de coussins de capital pour renforcer la résilience des fonds monétaires.
La Banque de France est très impliquée dans les travaux internationaux et européens sur le renforcement de la résilience des intermédiaires non bancaires. Elle soutient notamment l’idée d’une approche systémique dans le traitement des risques liés à ce secteur, en complément de celui opéré au niveau de chaque institution. Dans un discours du 20 juin 2024 sur les leçons des turbulences bancaires de 2023, Denis Beau met ainsi en avant la nécessité d’explorer l’idée d’une approche macro prudentielle pour le secteur de l’IFNB.

d’exemple, le Fonds monétaire international et le CSF ont formulé ensemble des recommandations relatives aux risques macroéconomiques et de stabilité financière associés aux cryptoactifs.
Un autre exemple probant est celui du traitement des risques financiers relatifs au changement climatique.
Dès 2015, le CSF a caractérisé ces risques comme sources de vulnérabilités pour la stabilité financière et a lancé le groupe de travail TCFD (Task Force on Climate‑related Financial Disclosures) pour améliorer le reporting des informations extra-financières liées au changement climatique. Plusieurs initiatives ont ensuite été lancées par d’autres acteurs : en particulier, depuis fin 2017, banquiers centraux et superviseurs financiers coopèrent au sein du Réseau pour le verdissement du secteur financier 6 (dont la Banque de France assure le secrétariat permanent).
Afin de coordonner ces multiples initiatives, le CSF a d’ailleurs publié dès 2021 une feuille de route spécifique.

Le CSF évalue également la mise en œuvre de ses recommandations

Les travaux du CSF aboutissent régulièrement à des recommandations, dont l’institution évalue ensuite la mise en œuvre. Cela lui permet également d’apprécier le degré d’adhésion des juridictions membres aux mesures proposées.

L’évaluation des réformes prend plusieurs formes :

• Des rapports annuels, qui comprennent notamment un tableau de bord indiquant, pour chaque priorité, l’état d’avancement des actions de chaque juridiction ;
• Des rapports d’étape réguliers, qui permettent au CSF d’évaluer l’efficacité et la pertinence des mesures proposées ;

L’« exercice d’alerte avancée » : une évaluation conjointe du Fonds monétaire international et du Conseil de stabilité financière

L’exercice d’alerte avancée consiste en une évaluation semestrielle, effectuée par le FMI et le CSF, de scénarios peu probables, mais à forte incidence sur l’économie et le système financier mondiaux, s’ils se réalisaient. Cet exercice récurrent a été lancé en 2008 à la demande du G20 afin d’aider les décideurs à repérer les risques extrêmes et les facteurs de vulnérabilité qui pourraient
entraîner de nouvelles crises systémiques.
Cet exercice ne prétend pas prédire les crises, mais cherche plutôt à identifier les facteurs de risques et à déterminer les moyens de les circonscrire, notamment par une action internationale concertée.
Comme l’exercice vise à fournir une perspective de surveillance intégrée des risques et des vulnérabilités, il relève donc d’une étroite coopération entre les deux institutions. Le FMI tend à orienter les réflexions autour des chocs macroéconomiques, des enjeux macro financiers et du risque souverain. Le CSF, quant à lui, analyse principalement les scénarios de risque sous l’angle des enjeux de supervision et de réglementation du système financier.
• Des examens par les pairs, qui peuvent être de nature thématique 7 ou géographique 8. Ces exercices incitent à une mise en œuvre cohérente, harmonisée et globale des mesures, tant entre pays qu’entre secteurs, en encourageant une « course vers le haut » (race to the top).

Le renforcement de la résilience des fonds monétaires : exemple de suivi de mise en œuvre des propositions du Conseil de stabilité financière

À la suite des perturbations sur les marchés au début de la crise de la Covid‑19, le Conseil de stabilité financière (CSF) a concentré ses travaux sur le renforcement de la résilience des fonds monétaires, avec la publication de propositions en 2021. Un examen par les pairs, auquel la Banque de France a contribué, a été conduit en 2023 pour suivre leur application, et les conclusions ont été publiées en février 2024.
Dans ses conclusions, le CSF a constaté que la mise en œuvre des mesures préconisées en 2021 était inégale entre juridictions et a appelé à l’adoption de réformes pour renforcer la résilience des fonds monétaires. Depuis l’été 2023, plusieurs juridictions ont ainsi introduit ou sont en train d’introduire de nouvelles mesures pour répondre aux vulnérabilités de ce secteur.
Le CSF a également annoncé qu’il évaluerait l’efficacité de ces mesures en 2026.
L’examen par les pairs publié en 2023 témoigne par ailleurs des interactions entre le CSF et d’autres autorités, les travaux du Conseil permettant d’irriguer ceux d’institutions partenaires. Le CSF a en effet invité l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) à prendre en compte les conclusions de cet examen dans la révision à venir de ses recommandations pour les fonds monétaires.
⁂
Dans un discours prononcé début 2024, Klaas Knot, l’actuel président néerlandais du Conseil de stabilité financière, a qualifié l’institution de « gardien de la stabilité financière mondiale ». Si le rôle du CSF, né d’une « nécessité », se dessinait dès sa création en 2009, sa centralité dans l’architecture financière mondiale et sa crédibilité se sont largement renforcées depuis quinze ans. La qualité de ses travaux analytiques, les « règles du jeu » établies dans la perspective d’une application harmonisée entre secteurs et juridictions, son processus d’évaluation et son ouverture au-delà de ses membres sont autant de succès à mettre à son actif. Par ailleurs, l’apparition d’enjeux inédits,  tels que les mutations liées à la numérisation de la finance et les risques financiers relatifs au changement climatique, met plus que jamais en évidence le rôle indispensable du CSF en tant que « gardien » du système financier mondial.

1. Quatre présidents se sont succédé à la tête du CSF depuis sa création (cf. infra, frise chronologique).

3. La France est représentée par la Banque de France, la direction générale du Trésor et l’Autorité des marchés financiers

4. La Banque de France participe à de multiples instances (dont celles de nature décisionnelle) et groupes de travail du CSF, et contribue ainsi activement à ses travaux.

5 Selon le Conseil de résolution unique (autorité de résolution de l’Union bancaire européenne), la résolution consiste dans la restructuration d’une banque par une autorité de résolution, afin de sauvegarder l’intérêt public, avec continuité des fonctions critiques et stabilité financière de la banque, et à un coût minimal pour les contribuables.

6 NGFS, Network for Greening the Financial System.

7 Les examens thématiques sont destinés à suivre la mise en œuvre de réformes décidées au sein du CSF et à évaluer leur efficacité (par plusieurs de ses membres).

8 Les examens géographiques sont destinés à suivre la mise en œuvre de mesures au sein même d’une juridiction membre, en réponse à une recommandation sur un sujet d’importance pour la stabilité financière.

Bibliographie
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Annexe
Le Conseil de stabilité financière dans le monde

1 Comités chargés respectivement de l’évaluation des vulnérabilités, de la coopération en matière de surveillance et de réglementation, de la mise en œuvre des normes, et du budget et des ressources