Quarante ans après les lois Defferre, une étude révèle comment un État affaibli mais omniprésent entrave paradoxalement l’action des collectivités.

Alors que les collectivités locales n’ont jamais eu autant de compétences sur le papier, un sentiment d’impuissance grandit parmi les élus. C’est le paradoxe que décortique une nouvelle étude de l’Institut Terram, intitulée « Le pouvoir d’agir des territoires : mythe ou réalité ? ».

Rédigée par Kevin Nouar, administrateur territorial et doctorant en droit public, l’analyse écarte les explications habituelles – trop de normes, manque de moyens – pour identifier une cause plus profonde :

Une transformation structurelle de l’action publique qui paralyse ceux qui sont censés agir.

Un État affaibli qui gouverne par substitution

L’hypothèse centrale de l’étude est que la France a bâti un système où l’État, bien qu’ayant perdu sa capacité opérationnelle directe, n’a pas renoncé à gouverner. Autrefois « faiseur », incarné par ses grands corps techniques, il est devenu un « régulateur » qui pilote à distance.

Pour conserver le contrôle, il utilise quatre leviers principaux :

La production de normes pour encadrer les compétences transférées, les grands schémas pour orienter les politiques locales, la multiplication des instances de coordination pour piloter des acteurs qu’il ne dirige plus, et surtout les financements conditionnels (appels à projets, contrats, labels) pour orienter l’action territoriale sans arbitrage politique clair.

Un haut responsable de l’État, cité dans l’étude, résume cette mutation par une formule saisissante :

« L’ingénieur des Ponts a fait place au juriste de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) ».

Ce « gouvernement par substitution » crée un cadre rigide qui, sans piloter efficacement, finit par entraver l’initiative locale et générer le sentiment d’impuissance décrit par les élus.

De la critique du « millefeuille » à l’enchevêtrement généralisé

L’étude soutient que la complexité administrative a changé de nature. La critique traditionnelle du « millefeuille territorial », soit la superposition verticale des échelons administratifs, n’est plus suffisante pour comprendre les blocages actuels. Le problème résiderait désormais dans un enchevêtrement « réticulaire » des acteurs, des compétences et des responsabilités.

Cette fragmentation s’auto-alimente : chaque nouvel acteur ou nouvelle procédure nécessite davantage de coordination, ce qui engendre de nouvelles structures, de nouveaux schémas et de nouvelles contractualisations. Le système produit et reproduit ainsi sa propre complexité, rendant toute décision dépendante d’une myriade d’intervenants aux objectifs parfois divergents.

Des stratégies d’adaptation qui révèlent la défaillance du système

Face à ces blocages, les acteurs ne restent pas immobiles et développent des stratégies de contournement. L’État lui-même recourt de plus en plus à des régimes dérogatoires pour ses grands projets, comme la reconstruction de Notre-Dame ou l’organisation des Jeux Olympiques de 2024. En suspendant ses propres règles, il parvient à recréer une unité de commandement et à tenir ses délais, une démonstration, en creux, que le droit commun est devenu un frein.

De leur côté, les collectivités locales se dotent de leurs propres outils pour retrouver une marge de manœuvre. Le développement des entreprises publiques locales (EPL) en est un exemple marquant. Ces structures, qui relèvent du droit privé, permettent de reconstituer une capacité d’investissement et d’action, notamment pour mener les transitions énergétique et environnementale, là où le cadre administratif classique ne le permet plus.

Six propositions pour une capacité d’agir restaurée

Plutôt qu’un nouveau « grand soir » institutionnel, l’étude avance six propositions concrètes pour redonner des prises aux territoires. Parmi elles figurent la création d’un droit permanent de résolution des blocages pour les élus, la transformation de la dérogation préfectorale en un véritable droit de dérogation territorial, la mise en place de « communs d’ingénierie » pour les petites collectivités, ou encore des revues intégrales de chaque politique publique pour clarifier les responsabilités.

L’auteur, Kevin Nouar, est administrateur territorial à Bordeaux Métropole et doctorant en droit public à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Adjoint au maire de Bagneux, il allie recherche universitaire et expérience de terrain de la haute fonction publique territoriale.

L’Institut Terram, qui publie cette étude, est un groupe de réflexion multidisciplinaire dédié aux dynamiques territoriales. Association à but non lucratif, il se veut un espace de débat indépendant pour tous les acteurs intéressés par le devenir des territoires.

L’étude complète est disponible sur le site de l’Institut Terram (https://institut-terram.org/).

via Presse Agence (rédigé à partir d’un communiqué de presse transmis à la rédaction).